20世纪美国农村发展政策——综述

评估一个世纪的农村发展政策和项目并非易事。在我们回顾政策变迁与政策角色的时候，要从17位总统和50届国会的战略决策、项目影响和计划外的诸多效应之中理出头绪来，将会十分困难。难上加难的是，许多重要的理论概念和潜在的农村结构性状况——包括农村的定义、农村的经济结构、人口特点和农村的孤立与偏远的事实——在整个20世纪处于不停的变化之中。

追踪一项政策或一个项目甚至一揽子政策和项目的长期效果是极为复杂的，因为在长达数十年的跨度中，许多因素都会影响到政策效果。许多在当时看来颇为失败的努力，如果长远地看，则是成功的。对过去政策的回顾也许可以帮助人们深刻地理解：这些项目是在什么条件下发展起来的，以及它们为什么会发展成今天这个样子。这些理解或许可以帮助我们更好地将一代又一代的人们在面临相同问题时缓慢积累起来的宝贵经验应用到当今的政策中来。

多年来，农村发展政策随着经济条件、政治环境和人口变动不断地进行着调整。农村的经济经历了与全国和城市不同的周而复始的繁荣与衰退。与此同时，非农业经济开始在农村发展计划和项目中充当重要的角色。基于经济状况与诸如自然风光等因素的，人口迁移也从一贯的农村到城市变为农村与城市之间多样化的迁移。随着执政方式和公众政治共识的变迁，农村发展——无论是领导、发起还是筹资——已经从最初的仅仅与联邦政府有关转变成为公众、企业和各级政府都关心的事。再者，关于全国性的农村发展政策，各方——包括国会监督委员会，各利益团体，以及倡议和支持农村发展的各个地区——有着不同的意见，而这使得政策回顾分析更为困难。

20世纪的领导者面临的许多挑战仍然困扰着当今的领导者。农村的贫困和长期落后地区仍然在考验着政策制定者。农业经济结构仍然以其一贯的方式变化着：大部分食品和织物由数目日益减少，面积日益扩大的农场来生产。与以往不同的仅仅是：依赖非农收入的小农场越来越多，对农村的就业问题提出了新的挑战。同时，农村也面临着新的挑战，最近这种挑战也得到政策制定者的重视。例如，日益开放的全球贸易压缩了一些集中在农村地区的产业（如纺织业，制衣业）的生存空间，但同时也为新的、处于扩张期的产业提供了更多的就业机会。类似的，最近，大量在重组行业的工人迁入农村，给当地的教育等服务业造成不小的压力，但同时也可能让当地的房地产和零售业恢复生机。

再者，国家农村发展政策制定的观念环境也发生了根本的变化。似乎城市的公众已经不再只是把农村看作农业生产的地方或者国家的一个基本角色，转而强调的是，农村对提高生活品质和享受自然风光的价值。对政策制定者来说，尽管促进城乡平等始终是发展农村经济的驱动力，但发展农村经济的目标已经从保障农村的最低生活标准演变为：在保护人人可分享的农村生态环境的同时，为农村居民创造新的、高收入的就业机会。

最后，联邦政府的角色也随着农村发展目标的日益本地化和区域化而发生了改变。许多全国性的目标——包括电气化、电子通讯、改善交通、广泛的教育改革，贫困和营养救济，以及多种方式的农民增收——得到重视并已经成为全国性政策或项目的重要组成部分。随着地方和各州解决就业问题和地区发展问题的能力不断增强，农村发展的领导权已经转移到地方政府、州政府、区域性组织和私人的手中，以便更好地去解决新的问题。尽管如此，联邦财政补贴仍然是农村发展进程中稳定、重要的资金来源。

不过，在一个世纪的政策变迁中，也有着重要的连续性。在整个时间跨度中，人们似乎基于19世纪末的成功达成了共识：联邦政府显然应该提供现在所谓的技术支持——信息、教育、培训，以及基础设施建设。例如，从美国农业部早期的“公共道路办公室”（Office ofPublic Roads ）到《21世纪交通运输公平法》（Transportation Equity Act for the 21st  Century），联邦政府的参与农村交通系统的建设的努力得到认同。同样的，自从罗斯福新政（New Deal）以来，联邦政府对通讯基础设施建设（包括从电话到因特网的广泛领域）的支持也已经迅速的得到认同。

另一个共识是：地方的创新精神对农村发展是至关重要的。包含地方政府、州政府和全国政府这三级政府的联邦政府体系从世纪初就影响着农村发展政策的制定。

在一个世纪的进程中，也有一些持续的争论和分歧。其中最有争议的莫过于联邦政府的领导权、协调权和项目控制权的大小。这些分歧导致了政策和拨款的不稳定，从而经常造成项目执行过程中的突变。同时，在农业经济的集中度，农业政策对农村地区的福利影响，对经济贫困地区的援助力度和重点等等问题上都长期缺乏共识。